邮政政企分开始自20世纪八十年代初，至1989年左右达到高潮。新西兰、澳大利亚、法国、荷兰、德国等一大批国家先后实行了邮政政企分开。2000年之后，世界邮政政企分开又达到了一个新的高潮，美国、英国、日本、印度等国家邮政已经或正在考虑实行邮政政企分开。据万国邮联的不完全统计，全世界邮政进行政企分开改革的，约占189个成员国的70%以上。纵观世界范围内的邮政政企分开改革，它一方面有深刻的经济、技术背景，另一方面也遵循邮政行业的特殊规律。通过对世界邮政政企分开的背景和规律进行研究，可以为中国邮政政企分开提供可资借鉴的基本经验。

一、邮政政企分开的主要背景

1989年左右形成的邮政政企分开第一次高潮的基本背景，是各国国有企业私营化浪潮、跨国私营速递公司的兴起和电信通信的普及。2000年之后形成的邮政政企分开第二次高潮的基本背景，是经济全球化浪潮、世界贸易组织对服务贸易自由化的推动和互联网的普及。

1、第一次邮政政企分开高潮的背景

20世纪80年代初，资本主义国家经历了持续三年的世界性经济危机。1983年初，各发达资本主义国家虽然先后摆脱了危机，经济开始回升，但在许多国家的国内经济和国际经济关系中，结构性困难和危机仍然很严重。经济发展出现滞涨现象，各国普遍出现财政赤字，世界金融市场动荡，国际收入失衡，发展中国家债务负担沉重，各国结构性失业非常严重。面对复杂的结构性困难，包括发达国家和发展中国家在内，普遍进行了经济调整和改革。

当时发达资本主义国家的经济调整和改革是战后以来规模最大的，几乎涉及到社会经济生活的各个方面。所采取的调整和改革措施主要有紧缩政府开支、进行税制改革、紧缩银根、企业非国有化、调整产业结构等。其中非国有化浪潮和产业结构的调整对邮政影响尤为深刻。

非国有化浪潮来势迅猛、规模宏大。英国、法国、西德、瑞典等国均对国营部门进行了改革。非国有化的出发点主要是认为国营部门效率低下，不赢利或亏损。为了减轻国家负担，促使国营部门改善经营管理、增强竞争力、扭亏为盈，必须进行改革。同时，通过改革还可以减少政府干预。通过股份制改造可以改善经营机制。英国、法国、荷兰、德国等国的国有部门监管模式和经营机制都是在这一时期逐渐形成的。

邮政作为重要社会基础设施一直是政企合一的国营部门，担负着为社会提供基本通信服务的责任。但是在产业结构调整的形势下，以光通信技术为代表的新兴产业的兴起，促进了电子通信技术的飞跃发展，电话在发达国家的普及率迅速提高，从而对邮政通信业务产生了巨大的替代作用。八十年代，以UPS和联邦快递为代表的私营速递公司兴起，逐步发展为跨国经营的速递公司。跨国私营公司有统一的国际速递网络、全球化经营理念和端到端的经营模式，在国际寄递市场上表现出强大的竞争力。而邮政部门则缺乏灵活的经营机制，对环境的变化难以做出有效反应，许多国家的邮政部门出现经营困难，甚至出现亏损。同时，私营速递公司的崛起也带来了公平竞争的压力。邮政难以继续维持既是规范市场的政府主管部门又是竞争主体的双重角色。因此邮政部门在经济改革和调整中成为一个重点。对邮政部门的改革和调整主要表现在邮政政企分开、成立邮政公司、建立监管机构、推进市场开放、实行股份制等等。澳大利亚邮政、新西兰邮政、荷兰邮政、法国邮政、德国邮政、瑞典邮政等先后实行了政企分开，成立了邮政公司。这次政企分开浪潮一直持续到90年代。尤其是在私营快递公司的压力下，欧盟自1992年开始，研究邮递市场的开放问题，并于1997年出台了邮政指令，提出了欧盟内部邮政市场开放的基本框架。该邮政指令对欧盟成员国邮政普遍服务、专营业务、市场开放日程表、邮政市场监管等一系列问题做出了具体规定，并于1998年正式实施。作为欧盟成员国共同的法规性文件，邮政指令明确要求各国邮政必须政企分开，建立独立于邮政运营者的监管机构，保证邮递市场的公平竞争。根据2002年11月欧盟的总结报告，随着2000年12月最后一个成员国国内邮政法修改完毕，所有15个成员国全部实现了邮政的政企分开。

2、第二次邮政政企分开高潮的背景

经济全球化在近十几年来达到高潮，并且对世界邮政产生巨大影响。第二次世界性的邮政政企分开高潮出现在2000年左右，一直持续到现在。这次高潮的基本背景是经济全球化、WTO第二轮服务贸易谈判和信息技术革命浪潮。

经济全球化是指由于高新技术特别是信息技术的产生和发展，导致通信和运输成本大幅降低而直接推动世界商品和服务贸易的发展，推动信息、知识、人才、资本的全球性流动，促进国际贸易、跨国投资和国际金融的迅速发展和高新技术的广泛扩散和辐射，使整个世界紧密地联系在一起，并逐步走向一体化的过程和现象。世界范围的经济全球化的不断发展，科学技术特别是信息技术的突飞猛进，为邮政发展提供了前所未有的物质技术条件和市场机会，打开了广阔的前景，同时也带来了许多严峻的挑战。

经济全球化在邮政领域的表现是大邮政的国际扩张和市场自由化的推进。自九十年代中期开始，德国邮政、法国邮政、荷兰邮政、英国邮政等大邮政在资本市场上表现异常活跃，他们通过资本运作成功实现了跨国经营。

与邮政国际扩张相伴随的是邮政市场自由化。这一时期的邮政市场开放主要集中于缩小邮政专营业务、出口国际邮件市场放开和邮政快递市场竞争的白热化。许多发达国家邮政市场已经饱和，为了寻求更大的发展空间，他们不遗余力地推动邮政市场的开放。美国和欧盟已经向WTO服务贸易理事会提交了邮政、速递部门的分类方案，并提出了相关的市场开放建议。WTO对推动经济全球化起着推波助澜的作用。加入WTO本身，就意味着承诺本国市场包括服务贸易市场的不断扩大。2000年2月启动的WTO第二轮服务贸易谈判，要求各成员国于2003年3月份提出市场开放的最初出价。市场的扩大开放和竞争的加剧，无疑会要求各国邮政加快政企分开的步伐，尽快建立起完善的市场监管体系。

除全球化之外，信息技术革命对邮政的影响也非常大。新的通信方式对实物形态的邮政业务有巨大的替代作用，因而导致邮政业务量增长趋缓。在1995至1999年间，世界国内信函业务量每年递增2%，国际信函业务量每年递增0.4%，低于同期世界GDP的增长率。美国911恐怖袭击事件以及之后发生的炭疽邮件，都对邮政业务量产生不小的负面影响。在新的发展环境下，各国邮政都在对自己的管理体制进行研究，寻求适应变化的最佳模式。

世界邮政领域的联盟、购并、开放浪潮以及信息技术革命对邮政的冲击和挑战，促使传统邮政开始了以政企分开、邮政公司化和市场渐进式开放为主要内容的改革。英国于2001年建立了独立的监管机构，邮政转变为公共有限责任公司。日本邮政于2003年4月1日脱离政府，完全按国有公司模式运营。菲律宾、马来西亚、新加坡等许多亚洲国家和肯尼亚、坦桑尼亚等许多非洲国家的邮政，都进行了政企分开的改革。以色列信息部计划对邮政进行政企分开和私营化改革，印度正在积极酝酿邮政政企分开，美国正在讨论如何改革政府邮政服务机构，使美国邮政完全按公司运作。世界范围的邮政政企分开改革再次进入高潮。

二、邮政政企分开的典型案例

政企分开改革一般包括修改邮政法、建立邮政公司、建立邮政市场监管机构、建立邮政普遍服务保障机制、确定专营业务范围、制定市场开放策略等内容。但是由于各国的具体情况的差别，在实行政企分开和公司化改革过程中，各国的具体改革方案和改革历程又各具特点。本文选择了几个国家和欧盟作为范例。在对范例进行剖析时各有侧重，以求给读者一个邮政政企分开改革的比较全面的印象。

1、欧盟97邮政指令：推动邮政政企分开  

为了对邮政市场进行有效监管，维护公平竞争的市场秩序，保障邮政普遍服务，1997年欧共体理事会批准的97邮政指令，要求各成员国依法实行邮政政企分开，将邮政的政府职能剥离出去，指定一个或更多政府机构或者独立实体行使原属邮政的政府职能。邮政不能再维持既是利益相关方又是裁判的双重地位。

在97邮政指令于1998年2月生效之后，一些尚未改革的欧盟成员国根据97邮政指令的要求，相继进行了邮政政企分开和公司化改革；而已经进行了邮政改革的成员国也根据欧盟的要求，建立和完善了与邮政事务有关的政府职能。例如，1998年，法国在经济、财政、工业部下属的信息技术和邮政总局（DIGITIP）之下，设立专门机构负责制定邮政法规、监管邮政市场和普遍服务。1998年，德国成立了邮电行业监管司，隶属联邦经济及技术部。监管机构负责规制邮电部门，监管邮政市场经营者，并进行相关的仲裁。1999年以97邮政指令的实施为背景，英国发布21世纪邮政白皮书，启动英国邮政政企分开及公司化改革。爱尔兰以欧盟97邮政指令为指导，发布了2000年邮政法，成立了公用企业部，负责制定邮政普遍服务和专营业务范围，制定邮政规划，负责邮政国际事务，授权发行邮票。同时电信监管处负责监管邮政市场，并计划对该监管机构进行调整，以一个小型委员会代替该机构。葡萄牙建立了独立于政府和企业的邮电监管局，而西班牙认为设立独立机构效率降低和资源浪费，指定由政府发展部为邮政监管机构。其它欧盟成员国也都根据97邮政指令的要求不同程度地改革和调整了邮政体制。

2、德国：注重保障邮政职工利益

德国邮政政企分开模式的主要特点是，注重在改革过程中保障职工利益，继续将邮政行业作为公用部门，同时给所需的商业自由。1988年，根据《邮政改革法 I 》，德国实行邮电分营，成立邮政、电信、邮政银行三个独立的部门。1995年1月1日，根据《邮政改革法 II 》，德国邮政实行政企分开，改为国有的有限责任公司，并成立市场监管机构。1997年，由于邮政业务发展的需要，德国邮政与邮政银行联合，德国邮政持有邮政银行17.5%的股份。1998年1月1日，《邮政改革法 III 》大幅降低了邮政的专营权。根据该法案，成立了邮电行业监管司，隶属联邦经济及技术部，同时原监管机构解散。该监管机构负责规制邮电部门，监管邮政市场经营者，并进行相关的仲裁。2000年11月，德国邮政改组为股份有限责任公司并公开上市。

根据《邮政改革法 III 》，德国邮政至2007年9月31日是唯一的邮政普遍服务承担者。在此期间，为了保证邮政普遍服务，给德国邮政以专营权。专营范围是：重量低于200克或者资费低于普通信函5倍的信函。除专营业务之外的其它邮政业务已全部放开。德国邮政在信函、包裹、速递市场上面对着诸多竞争对手，经受着比较充分的竞争。

人事制度改革是德国邮政政企分开改革的重要方面。德国邮政充分考虑了改革前其公用部门地位，在改革后给予职工以公务员、白领工人、蓝领工人、实习工等到多种身份和待遇。至1997年12月31日，德国邮政职工总数为266823人。其中公务员102113人, 约占38.3%；白领工人22997人，约占8.6%；蓝领工人137141人，约占51.4%；实习工4572人,约占1.7%。德国邮政虽然已经公司化，并实行了部分所有化，对公司化以前的员工继续保持其国家公务员的待遇。在员工差别待遇方面，德国邮政实行的“老人老办法，新人新办法”，对邮政政企分开改革的顺利进行，起到了重要的作用。

3、英国：建立独立监管机构  

英国模式的主要特点是建立独立的监管机构，实行比较激进的市场开放。

2001年3月26日，新的《英国邮政法》开始生效。根据新的邮政法，英国邮政进行了改革，建立了公共有限责任公司。同时还建立了“邮政行业监管委员会”和“邮政用户理事会”。“邮政行业监管委员会”是独立于政府和企业的行业监管机构，依法对邮政市场和邮政服务进行管理。“邮政用户理事会”是代表消费者利益的公共团体，负责监督邮政质量和服务，受理客户的申告。

邮政行业监管委员会定编35人，可以另聘咨询专家专题调查研究邮政行业发展的重大问题。邮政行业监管委员会的领导班子包括主席在内，由7名委员（其中5名委员为兼职）组成，由贸易工业部任命。贸易工业部的职责除了任命邮政行业监管委员会委员和邮政有限责任公司董事会成员外，代表国家行使邮政资产所有者的权力。英国的改革不但实现了邮政的政企分开，还实现了邮政所有者、监管者和经营者的分离。

直至2001年3月，英国邮政一直保持着对英国市场上重量低于350克或资费低于1镑的信函的垄断，此范围以外的邮件全部放开经营。邮政行